日本来信:总听说日本救灾体制好?
2013-04-23 16:18:49
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4月20日,四川雅安地震的警讯再一次震动了神州大地。笔者也从国内的各种媒体上重新感受到了2008年汶川大地震时那股举国一致支援救灾的热潮。同时,笔者也不禁想起了日本在处理3•11东北大地震时那一幕幕凄然的景象。那么,日本政府在3•11地震中是如何进行抢险救灾的?其中又有那些值得我们借鉴的经验和教训呢?

首相官邸地下设危机管理中心

2011年日本3•11东北大地震发生时,日本中央政府抗震救灾和危机管理的制度设置主要是在总结1995年应对阪神•淡路大地震时的经验教训基础上制定出来的。根据1995年时的经验,2011年时日本中央政府的救灾措施主要围绕以下几个环节展开:

第一个环节是灾情的早期掌握。在地震发生之后,尽可能快地掌握震区灾情,并在第一时间内将这些情报汇报给首相官邸,对于帮助内阁及时了解灾情,尽快制定出救灾抢险的方针来说是至关重要的,虽然在日本首相官邸的地下设有应对重大自然灾害和战争威胁的危机管理中心。根据当初的设计要求,该中心配备的通讯和指挥系统可以同时应付多场突发事件或灾难,其信息化的指挥管理系统,可以实时接受来自各省厅、媒体以及警视厅、消防厅、自卫队和海上保安厅等强力部门传来的情报,并向救灾部门发出即时训令,中心内部还设立了专供政府各部门协调与讨论使用的会议室。

尽管在硬件上的准备不能说不充分,但在3•11大地震发生的时候,日本中央政府在掌握灾情方面做得并不到位。不过,这与危机管理中心倒没有什么关系,而是受到了固有体制缺陷的影响。虽然在总理府设置了直接负责自然灾害对策的防灾局,但这个部门原本就是着眼于灾后重建和灾区复兴等后续事务而设立的。并且以2011年乃至于目下日本的政府架构而言,较之于中央政府,抢险救灾第一线的责任和权限更多的落在了地方政府首长,也就是都道府县知事们的肩上。这也是地震刚发生时,首相府在掌握灾情上时常出现信息不畅的一个重要原因。

第二个环节是直属内阁的内阁危机管理监。1995的阪神大地震发生于半夜,由于原本作为常设机关设置的总理府防灾局在夜间无人当值,导致内阁在地震发生伊始无法得到起码的灾情报告。因此,日本内阁在阪神地震之后设立了内阁危机管理监制度,由一名常任的内阁危机管理监来专门负责处理突发灾情。在危机管理监之下,还有一名内阁官方长官助理和常设的危机管理审议官协助他的日常工作。

当然,仅靠这三名官员是无法让内阁危机管理建监制度发挥作用的。在内阁管理监之下,还设有一个从中央政府各省厅中抽调,由30余名省厅局长级官员和150多名公务员组成的紧急情况处理团队。他们以内阁总理府地下的危机管理中心为办公场所,以轮班的方式实行24小时不间断值班。一旦遇有紧急灾情发生,紧急情况处理团队的全体成员必须在30分钟以内赶到危机管理中心集合。在危机管理监本人无法到场的情况下,将由危机管理审议官作为其代表负责指挥。当3•11大地震发生之后,紧急情况处理团队的全体成员在14分钟便集合完毕。由于地震摧毁了灾区内大部分的有线和无线通讯设备,他们紧急启用了以卫星通讯为中心的中央抗灾网线通讯网络,在危机管理中心展开了与抗震抢险相关的中央各行政机关以及灾区地方政府下属各共同机关之间的协调工作。应该说,紧急情况处理团队快速高效的反应这是日本中央政府在3•11大地震抗震救灾工作中的一个闪光点。

畏缩不前的自卫队

在3•11大地震的抗震抢险过程中,日本自卫队出动了10万以上的兵力,实施了自其成立以来最大规模的行动。总的来说,自卫队在救灾中的表现颇有可圈可点之处,其社会声望也在地震之后上升到了前所未有的高度(一个重要的标志是报名参加自卫队的人数较之地震以前增加了不少)。但需要说明的是,在地震刚发生的时候,自卫队的救灾行动开展的并不太顺利。各国政府在抢险救灾的时候,最先投入的力量通常都是兼具高度专业性和组织性的军队。不过,由于众所周知的二战战败国身份,日本政府在使用自卫队方面受到了法律和行政制度上的重重限制。自然,自卫队也没有可能撇开文官政府的指令而独立开展救灾活动。

根据日本的有关法律,在遇有紧急情况的时候,除非得到受灾都道府县知事的邀请,自卫队连前往灾区进行情报收集的权限也不具备。当然,如果受灾府县中个别的市、町和村提出要求,自卫队可以展开相应的行动,不过也仅限于收集灾区情报而已。在日本,出动自卫队的大权只掌握在首相一个人的手中。所以,只有当时任日本首相的管直人向自卫队下达了救灾的出动命令,10万多名自卫队员才迅速从全国各地赶赴了灾区。

就自卫队在救灾抢险行动中的具体表现来说,地震发生后仅仅4分钟,防卫省就立即成立了由防卫大臣北泽俊美担纲的灾害对策本部。3月11日傍晚18点整,接到管直人首相出动命令的北泽防卫大臣发布了《大规模震灾灾害派遣命令》,当夜,驻扎在灾区附近的自卫队官兵8400余名率先赶到灾区,展开了搜救活动。随着后续部队的不断投入,最终在5月中旬,参加救灾的海陆空自卫队员的总数达到了106400名。当然,这里面既包括在灾区进行抢险的兵力,也包括在后方提供支援的那部分兵力。

在救灾活动刚刚展开的时候,自卫队员的主要任务是搜索幸存者以及遇难者的遗体。3月中旬,日本东北地区仍然处在大雪纷飞的严寒季节中,陆上自卫队员们顶着风雪,手持碳纤维材料的探路棒在雪堆中艰难地进行搜索。与此同时,海上自卫队与海上保安厅以及从横须贺赶来的美军一起在受到海啸冲击的宫城、福岛海岸附近展开搜索。在为期约一个半月的搜索行动中,海、陆自卫队总计营救幸存者19000多名,同时发现遇难者遗体近万具。

在搜救行动之外,自卫队在救灾中承担的另一项重要任务是救灾物资的运输工作。9.2级的3•11大地震以及随袭来的海啸摧毁了受灾地区大多数的公路和铁路交通线。在这种情况下,依靠民间力量运输灾民亟需的各种物资是没有可能的。鉴于灾情的严重,防卫大臣北泽俊美在灾害对策本部会议中下达了由自卫队向灾区运输来自全国各地的救灾物资。根据临时指定的行动计划,确定了各县先将救灾物资运到本县指定的自卫队驻地,然后再从县内的航空自卫队基地由军用运输机运往岩手、宫城和福岛县内的军用和民用机场。随后根据物资运输目的地的交通状况,在尚能通车的地段使用军用卡车,在道路完全被破坏的地段使用直升机来执行运输任务。此外,对于沿海离岛地区的救灾物资输送,除了使用直升机之外,还出动了载重量大的海上自卫队气垫登陆艇(LCAC)。考虑到严寒季节灾区难民取暖和发电的需要,北泽还特别指示全国各地的自卫队基地集中备用汽油和煤油,在最快的时间内运往灾区。除此之外,自卫队还在灾区设置了供灾民临时居住的帐篷,并开设了紧急医疗点。最令灾民们感到欣慰的是,陆上自卫队的官兵转为灾民设置的移动澡堂。澡堂的开设,令无数在寒风中流离失所的难民得到了莫大的慰藉。

此外,在3•11大地震的抢险救灾中,自卫队第一次动员了大批的预备役官兵(约2700名)参与行动,还成功地与驻日美军和澳大利亚军队采取了联合救灾的行动。尽管,自卫队在伊拉克战争和2004年印尼海啸中已经与美、澳军队有过很多合作,但是这次救灾行动在规模上是空前的。这在无形之中,又一次锻炼了自卫队与西方盟军之间的协同指挥能力。

不过,自卫队的救灾行动绝不是没有瑕疵的,其中最惹舆论批评的莫过于给福岛核电站受损反应堆注水冷却时陆上自卫队员畏缩不前一事了。当时,陆上自卫队的4辆消防车因为没有安装防辐射的铅板而不敢抵近3号反应堆洒水。最后,在反应堆险情最为危急的3月17日,44名警视厅机动队的警员驾着镇暴用的高压水炮车,冒着高剂量的辐射完成了注水冷却的任务。这在某种意义上也反映了和平环境下日本自卫队在官兵意志品质方面的某种缺陷。

除了自卫队之外,警察、消防和医疗部门的应急能力也在这次大地震中经受了考验。和我国不同的是,日本各地的警察、消防和公立医疗部门分属于林林总总的各级地方政府。

本来,在缺乏制度支撑的情况下,日本中央政府是没有办法调动这些分散在各地的救灾力量的。在3•11大地震发生前的十几年中,基于阪神地震的经验,日本各都道府县的警察机关组建了各自的跨地区紧急救援队,各地市町村的消防队组织起了紧急支援消防队,在日本各地制定的医疗机构中则配置了由各地的医生、护士以及协调员组成的特别医疗小组(DMAT)。以上述三个制度框架为基础,日本各地方的警察、消防和医疗力量平时在跨地区救灾援助工作的组织、器材和人员培训方面均积累了相当的经验。所以,当地震发生之后,处于待机状态的上述紧急救灾力量迅速按照平时设置的预案,在以县知事为核心的地方灾害对策本部的指挥协调下展开救援工作。

日本在3•11大地震后对灾民的援助方面,有很多值得我们借鉴的经验。最让笔者印象深刻的是,救灾人员充分考虑到了灾民在年龄与性别上的区别以及他们在心理上的需求,在分发救援物资的时候尽可能地满足各类人群的需要。比如说,为了援助女性灾民,自卫队和警察专门派出了女队员和女警官,并且相应地在救济品中增加了妇女用品乃至化妆品等物品。尽管这未必适合我国的国情,但是日本救援人员为受援对象细致入微的考虑,还是值得称道的。

官僚的“无患而无备”

但是,日本的救灾机制在3•11地震中所暴露的问题也是和显著的。其中一个最大的问题就是,中央政府、自卫队、应急救援队与地方政府之间的配合与协调尚存在着非常大缺陷。

按照时任岩手县防灾危机管理监的越野修三的回忆,与奉行灵活应变行事准则的自卫队不同,中央和地方政府的公务员们在工作中遵循的是先例主义的原理。也就是说,只要是法律和行政规范中没有明文记载的事情,他们在原则上都不能去做。尽管受灾各县在平时都制定了处理突发事件的紧急预案,但对于大多数公务员来说,发生大灾难的几率实在是太低了,平时犯不上去重视这些小概率的问题。所以,当大地震突然降临的时候,这些循规蹈矩的公务员们就完全陷入了不知所措的困境。

此外,他们的工作节奏也跟不上自卫队和专业救援队伍,这每每导致救灾工作的脱节。比方说,由于道路网的损坏以及协调上的问题,救灾物资在某个物资堆放点过分积压的情况屡屡发生。但尽管如此,公务员们却仍然不愿意完全脱离他们原本的工作与生活节奏。按照越野修三的说法,他实在对于那些仍然想着下班后要去酒馆喝一杯的公务员的思维感到费解。为了改进自卫队与地方政府之间的协调关系,部分地方政府开始任用退役的自卫队高官出任地方抢险部门的负责人。例如,东京都在去年的8月,邀请陆上自卫队第10师团原师团长宫崎泰树担任东京都的危机管理监。但这一人事任用上的首创之举究竟能给东京都的抢险救灾工作带来多大的程度的,还有待于未来自然灾害的考验。

针对日本的应急救灾体制在3•11地震中所表现出来的种种问题,日本民事法研究会特意为日本政府编纂了一份800多页厚的意见报告书。在这份意见报告书中,研究会的专家们严厉批评了日本政府中那种文过饰非和形式主义的积习。他们指出,尽管官僚们一直标榜自己是“有备无患”的,但实际上他们的行事方式却是“无患而无备”。比如在地震之前,担当防震抗灾的部分中央省厅和地方的官僚们武断认为在日本东部地区不大可能会出现8级以上震级的地震。因此,他们在制定抗震抢险预案的工作,都是以发生7•3级地震为前提来进行的。不仅如此,他们制定的预案虽然在表面上看来细致而周到,但是基本上在平时很少进行模拟演习。这也是救灾过程中,各个部门之间缺乏磨合的根本原因。

所以,当3·11大地震、伴随着海啸和核事故一并向日本袭来的时候,平日里对灾情估计过于乐观的官僚们就傻了眼了。相比之下,我国凡是遭遇自然灾害和突发事件的关头,以党中央和地方各级党组织为核心的指挥机制就比日本要有力得多。并且,日本人引以为荣的循规蹈矩和文牍主义的行政作风,也焕发不出我们在爱国主义和同胞情谊的感召下所迸发出来的号召力与凝聚力。笔者认为,这确实从一个侧面反映了中日两国社会制度方面的优劣不同。但无论如何,我们必须把地震有可能造成的灾害考虑得更严重些,因为大自然的破坏力是永远不可以被低估的。完善的抗灾对策,永远是建立在平日的准备之上的。


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